不动产登记暂行条例
发布日期: 2016-11-16  信息来源:
 不动产登记暂行条例
第一章总则
第一条 为整合不动产登记职责,规范登记行为,方便群众申请登记,保护权利人合法权益,根据《中华人民共和国物权法》等法律,制定本条例。
第二条 本条例所称不动产登记,是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。
本条例所称不动产,是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。
第三条 不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等,适用本条例。
第四条 国家实行不动产统一登记制度。
不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。
不动产权利人已经依法享有的不动产权利,不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。
第五条 下列不动产权利,依照本条例的规定办理登记:
(一)集体土地所有权;
(二)房屋等建筑物、构筑物所有权;
(三)森林、林木所有权;
(四)耕地、林地、草地等土地承包经营权;
(六)宅基地使用权
(七)海域使用权
(八)地役权
(九)抵押权
(十)法律规定需要登记的其他不动产权利。
第六条 国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。
县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构,负责不动产登记工作,并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。
第七条 不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。
跨县级行政区域的不动产登记,由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的,由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理;协商不成的,由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。
国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地,国务院批准项目用海、用岛,中央国家机关使用的国有土地等不动产登记,由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。
第二章不动产登记薄
第八条 不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。
不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。
不动产登记簿应当记载以下事项:
(一)不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况;
(二)不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况;
(三)涉及不动产权利限制、提示的事项;
(四)其他相关事项。
第九条 不动产登记簿应当采用电子介质,暂不具备条件的,可以采用纸质介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿唯一、合法的介质形式。
不动产登记簿采用电子介质的,应当定期进行异地备份,并具有唯一、确定的纸质转化形式。
第十条 不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿,除依法予以更正外不得修改登记事项。
第十一条 不动产登记工作人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力。
不动产登记机构应当加强对不动产登记工作人员的管理和专业技术培训。
第十二条 不动产登记机构应当指定专人负责不动产登记簿的保管,并建立健全相应的安全责任制度。
采用纸质介质不动产登记簿的,应当配备必要的防盗、防火、防渍、防有害生物等安全保护设施。
采用电子介质不动产登记簿的,应当配备专门的存储设施,并采取信息网络安全防护措施。
第十三条 不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的,不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。
行政区域变更或者不动产登记机构职能调整的,应当及时将不动产登记簿移交相应的不动产登记机构。
第三章登记程序
第十四条 因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的,应当由当事人双方共同申请。
属于下列情形之一的,可以由当事人单方申请:
(一)尚未登记的不动产首次申请登记的;
(二)继承、接受遗赠取得不动产权利的;
(三)人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的;
(四)权利人姓名、名称或者自然状况发生变化,申请变更登记的;
登记程序登记程序
(五)不动产灭失或者权利人放弃不动产权利,申请注销登记的;
(六)申请更正登记或者异议登记的;
(七)法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形。
第十五条 当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。
不动产登记机构将申请登记事项记载于不动产登记簿前,申请人可以撤回登记申请。
第十六条 申请人应当提交下列材料,并对申请材料的真实性负责:
(一)登记申请书;
(二)申请人、代理人身份证明材料、授权委托书;
(三)相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书;
(四)不动产界址、空间界限、面积等材料;
(五)与他人利害关系的说明材料;
(六)法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。
不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。
第十七条 不动产登记机构收到不动产登记申请材料,应当分别按照下列情况办理:
(一)属于登记职责范围,申请材料齐全、符合法定形式,或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的,应当受理并书面告知申请人;
(二)申请材料存在可以当场更正的错误的,应当告知申请人当场更正,申请人当场更正后,应当受理并书面告知申请人;
(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容;
(四)申请登记的不动产不属于本机构登记范围的,应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。
不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的,视为受理。
第十八条 不动产登记机构受理不动产登记申请的,应当按照下列要求进行查验:
(一)不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致;
(二)有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致;
(三)登记申请是否违反法律、行政法规规定。
第十九条 属于下列情形之一的,不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看:
(一)房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记;
(二)在建建筑物抵押权登记;
(三)因不动产灭失导致的注销登记;
(四)不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。
对可能存在权属争议,或者可能涉及他人利害关系的登记申请,不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。
不动产登记机构进行实地查看或者调查时,申请人、被调查人应当予以配合。
第二十条 不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续,法律另有规定的除外。
第二十一条 登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。
不动产登记机构完成登记,应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。
第二十二条 登记申请有下列情形之一的,不动产登记机构应当不予登记,并书面告知申请人:
(一)违反法律、行政法规规定的;
(二)存在尚未解决的权属争议的;
(三)申请登记的不动产权利超过规定期限的;
(四)法律、行政法规规定不予登记的其他情形。
第四章登记信息共享与保护
第二十三条 国务院国土资源主管部门应当会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台。
各级不动产登记机构登记的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台,确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享。
第二十四条 不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实时互通共享。
图解《不动产登记暂行条例》图解《不动产登记暂行条例》
不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息,不得要求不动产登记申请人重复提交。
第二十五条 国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。
第二十六条 不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密;涉及国家秘密的不动产登记信息,应当依法采取必要的安全保密措施。
第二十七条 权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料,不动产登记机构应当提供。
有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。
第二十八条 查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的,不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的;未经权利人同意,不得泄露查询获得的不动产登记资料。
第五章法律责任
第二十九条 不动产登记机构登记错误给他人造成损害,或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的,依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。
第三十条 不动产登记机构工作人员进行虚假登记,损毁、伪造不动产登记簿,擅自修改登记事项,或者有其他滥用职权、玩忽职守行为的,依法给予处分;给他人造成损害的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十一条 伪造、变造不动产权属证书、不动产登记证明,或者买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明的,由不动产登记机构或者公安机关依法予以收缴;有违法所得的,没收违法所得;给他人造成损害的,依法承担赔偿责任;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十二条 不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员,查询不动产登记资料的单位或者个人违反国家规定,泄露不动产登记资料、登记信息,或者利用不动产登记资料、登记信息进行不正当活动,给他人造成损害的,依法承担赔偿责任;对有关责任人员依法给予处分;有关责任人员构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第六章附则
第三十三条 本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。
不动产统一登记过渡期内,农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。
第三十四条 本条例实施细则由国务院国土资源主管部门会同有关部门制定。
第三十五条 本条例自2015年3月1日起施行。本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的,以本条例规定为准。[1] 

内容解读

编辑
不动产登记“四统一”的重要法制保障——《不动产登记暂行条例》解答一
楼建波(北京大学法学院房地产法研究中心主任)
《不动产登记暂行条例》(以下称《暂行条例》)的出台,对贯彻落实《物权法》、推进不动产统一登记制度的实施具有十分重要的意义。落实不动产统一登记制度,核心是必须实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”。《暂行条例》简洁明了,重点突出。紧紧围绕上述“四统一”进行制度创建,为不动产统一登记提供了法律上的指引和保障,对下一步各地具体实施不动产统一登记制度提出了规范要求。
一、 登记依据的统一是前提
不动产统一登记的前提是登记依据的统一。不动产登记依据的统一至少有两个层次:一是在物权实体法层面上的统一,二是在物权登记程序上的统一。我们不能想像,土地、房屋、林地、草地、海域等各种不动产在登记时适用各种不同的规则。《暂行条例》在程序方面做了统一规定。从规定可以看出,《暂行条例》借鉴吸收了现行土地登记、房屋登记的成熟做法,在此基础上进行提炼和总结。《暂行条例》是不动产登记最重要的依据,为下一步实际开展登记工作制定了重要规矩。但《暂行条例》的颁布,并不意味着不动产登记程序统一的完成。不动产登记程序十分复杂,亟需国土资源部根据《暂行条例》第二十九条的规定会同有关部门制定实施细则进行具体化。一些技术细节,更是需要通过登记规程等规范性文件进行明确。
二、 登记机构的统一是关键
不动产登记的具体落实靠机构。现实情况是,不同的不动产分散在不同的部门进行登记。因此,要落实不动产统一登记制度,登记机构的统一是关键。不动产登记立法的细化、登记簿册的统一和统一的信息平台的建立,都离不开一个强有力的、覆盖全国的统一的登记机构。《暂行条例》紧紧抓住了机构统一的“牛鼻子”,明确将机构统一写入条例中。《暂行条例》第五条明确国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作,在国家层面上确定了不动产统一登记的指导和监督机关。同时,《暂行条例》要求县级以上地方人民政府确定一个部门负责本行政区域不动产登记工作,并接受上级不动产登记主管部门的指导和监督,从基层层面落实了具体的不动产登记机构实行统一归口。这一规定抓住“两头”,对创建不动产登记机构体系、理顺不动产管理和登记职责具有十分重要的意义。
目前国家层面地机构建设已经基本完成:国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子,负责拟订全国地籍管理和不动产统一登记相关法律法规;中国土地矿产法律事务中心(国土资源部土地争议调处事务中心)更名为国土资源部不动产登记中心(国土资源部法律事务中心),配合不动产登记局的工作。这两个机构的设立,为不动产统一登记的实施提供了有力的机构保障。在地方层面,许多地方已经设立或正在筹建统一的登记机构。相关工作也在开展。笔者认为,要落实《暂行条例》,地方必须根据条例的规定,加快开展职能整合工作,在市县级层面明确一个机构从事不动产登记工作。
需要强调的一点是,地籍管理与权属登记关系密切。在大多数国家和地区,地籍管理与权属登记都在一个部门,地籍管理局与不动产登记局合署办公,较好地解决了地籍管理与权属登记的衔接问题。地方整合不动产登记机构时,也应该注意这一问题。
三、 登记簿册的统一是抓手
登记簿是不动产物权归属和内容的根据。登记簿册是实现“四统一”的一个重要抓手。登记簿的统一,既是统一登记的应有之义,又是统一的信息平台建设的基础。《暂行条例》改变了现实生活中各部门分设登记簿的状况,《暂行条例》第八条对登记簿册的统一设立做了明确规定,同时对登记簿应当记载的事项进行了明确,从法规制度层面上实现了登记簿册的统一。
在设计统一的登记簿册时,要注意各种不动产权利登记的衔接,把土地权利的登记作为土地上的其他不动产登记的基础,把所有权、基础用益物权的登记作为其他用益物权和担保物权登记的基础。
特别需要强调的一点是,登记簿册的设计既要考虑纸质填写的需要,更要为登记薄的电子化、数据化处理创造条件。
四、 统一信息平台的建设是目标
统一的信息平台主要有两方面的作用,一是为不动产登记机关依法登记提供信息基础,为不动产登记查询提供便利,从而为不动产交易(包括融资担保)及更有效率的利用提供保障;二是通过对登记信息的整合,为不动产登记资料查询、不动产(土地、房屋和其他自然资源)管理等提供信息基础,为宏观调控和其他社会治理提供数据支撑。《暂行条例》设专章(第四章)对登记信息共享与保护做了规定。
《暂行条例》要求不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批、交易等信息实时互通共享(第二十二条第一款),并明确不动产登记机构能够通过互通共享取得的信息,不得要求不动产登记申请人重复提交(第二十二条第三款),既方便了当事人,又为登记机关依法登记提供了信息基础,有利于登记机关提高登记效率和准确性。《暂行条例》第二十三条第一款按照《物权法》的规定,明确了权利人、利害关系人依法查询、复制不动产登记资料的权利,正是物权公示的应有之义,为不动产交易的安全提供了保障。
《暂行条例》要求国务院国土资源主管部门会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台,国家、省、市、县四级登记信息的实时共享(第二十一条);国土资源、公安、民政、税务、工商、金融、审计、统计等部门加强不动产登记有关信息互通共享(第二十二条第二款)。这种信息的纵(国家、省、市、县四级登记信息的共享)横(各部门间)共享将极大地促进政府相关调控和管理的科学性和及时性。《暂行条例》第二十三条第二款规定有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理案件有关的不动产登记资料,为有权机关对不动产登记资料的使用创造了条件。
相信随着统一信息平台的建立,我国的不动产物权登记公示的效率,政府管理土地、房屋及其他自然资源的科学性将大大提高。[2] 
便民的不动产登记程序——《不动产登记暂行条例》解答二
常鹏翱 北京大学法学院教授
《不动产登记暂行条例》(以下简称条例)的一个根本宗旨是便民,也即方便群众申请登记,这是条例自始至终贯彻的一项原则,第1条、第4条第2款对此有明确表达。在此指引下,条例规定的不动产登记程序在相当程度上突出了便民特点。
首先,在申请方式方面,条例明确了共同申请和单方申请的情形,这有助于当事人有的放矢地做好申请前的准备工作。
因买卖、抵押等交易行为导致不动产物权变动的情形相当常见,它们需当事人双方共同参与,如合同需要双方协商订立。这些物权变动往往需要登记,《物权法》第14条、第139条、第187条等均有明确规定,与此衔接,条例第14条第1款规定由当事人双方共同申请登记。据此,交易双方可事先协商好申请时间,并协力准备相关材料,以便于登记的顺利进展。
至于不是因上述交易行为导致的不动产物权变动或其他登记事项,条例第14条第2款明确为单方申请登记,它们大致适用于以下情形:
第一,没有相对人的情形,如在宅基地上建造房屋首次申请登记、继承房屋所有权、权利人姓名或名称发生变化、不动产灭失、权利人放弃权利等,对此,当事人只要准备好相关证明材料即可。
第二,人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或人民政府生效的决定等导致不动产物权变动的情形,这种情形多涉及双方当事人,但根据《物权法》第28条,只要法律文书或决定生效,物权就变动,为便宜起见,权利人持这些文书单方申请登记即可。否则,在相关方不协助申请时,权利人就只能依法申请法院强制执行,法院再要求登记机构协助执行,这就会增加不少时间、人力和财力成本,不能及时保护权利人。
第三,申请更正登记或异议登记的情形。更正登记是更改登记簿的错误记载,使其回复正确的登记,异议登记是把登记簿记载可能错误的信息记载于登记簿的登记,它们都旨在消除登记错误,保护真实权利。一旦登记错误涉及他人正当权利,登记簿记载的权利人和利害关系人就成为利益关联方,为了减少不必要的协商成本,也为了高效便捷地保护正当权利人,条例允许单方申请登记。否则,在利害关系人认为登记错误时,要求其应与登记簿记载的权利人共同申请更正登记或异议登记,只要对方态度消极而不配合,或因客观情况而不能配合,更正登记或异议登记将无法及时完成,就难以达到及时保护正当权利人的目的。在申请更正登记或异议登记时,当事人需准备登记错误的证明材料。
其次,在提出申请方面,条例采取多种切合实际的便民措施,为当事人便捷而高效地提出申请奠定了良好基础。
第一,根据条例第7条第1款,当事人应向不动产所在地的县级人民政府登记机构提出登记申请,这无疑便于当事人就近申请,能节省办事成本,对于大中城市的郊区、农村地区的当事人尤为便利。该款规定体现了不动产登记的属地原则,我国数十年来的土地、房屋等登记实践表明该原则是行之有效的。
不仅如此,对于跨县级行政区域的不动产登记,条例第7条第2款规定由所跨区域的登记机构分别办理,不能分别办理的,由这些登记机构协商办理,协商不成的,由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。据此,只要当事人向有关登记机构提出申请,登记机构就要按照规定进行下一步的工作,如进行协商或请求指定,而不能以跨区域为由,要求当事人自行向上一级主管部门寻求解决之道,这无疑在为申请人提供方便的同时,能提高登记的工作效率。
第二,根据条例第15条第1款,当事人既可自行到登记机构办公场所提出登记申请,也可由代理人代为申请。代理人既包括未成年人的父母等法定代理人,也包括当事人委托的代理人。在实践中,有完全民事行为能力的当事人因为时间或条件不允许,不能亲自到登记机构提出申请的情况时有发生,此时就可委托代理人提出申请,以解决燃眉之急。
第三,当事人申请登记除了必须提交申请书,还要提交相关材料,条例第16条第1款对此给出了明确提示,可便于申请人事先做好准备工作,它们主要涉及:(1)身份信息,包括申请人、代理人的身份证明材料;如为委托代理的,还包括授权委托书;(2)不动产权属信息,包括不动产权属来源证明材料、不动产权属证书;(3)登记原因证明文件,包括买卖合同、遗嘱等;(4)不动产自然状况信息,包括不动产界址、空间界限、面积等材料;(5)与他人利害关系的说明材料等。可以看出,这些材料或由权利人持有,或与申请人密切相关,申请人通常不难获得这些材料,再加上条例也未限制它们的形式,从而不会给当事人增加额外的费用和成本。
更为重要的是,由于一些申请人不了解登记知识,不知道相关专业术语的意思,即便条例列举了上述材料,也不能增加他们的感性认识,仍不便于他们申请登记。为了消除这种现象,条例第16条第2款特别要求登记机构应在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息,这样就能更细致、更全面地展示各类登记所需的具体材料,以便申请人按图索骥地做好准备工作;能更清晰、更直观地展示相关文书,也便于申请人正确而迅捷填写申请文书。目前不少登记机构均采用这种做法,但并不普遍,通过该条款的强制规定,能全面提升登记机构的服务水准,在申请材料的准备和申请文书的填写方面为申请人提供最大的便利。
再次,在受理申请方面,条例详细规定了登记机构的工作规范,它们围绕如何方便申请人而展开,体现了登记便民的原则。
登记机构是否以及如何受理申请,是登记能否顺利往前推进的第一步,这不仅对当事人的权利影响深远,还决定着申请人要跑几趟登记机构。条例对此的态度相当慎重,秉持登记便民的原则,在时间上要求登记机构当场决定是否受理,在程序上要求登记机构书面告知申请人,这样就能确保申请人及时知道申请有无瑕疵及可能的补救措施。
具体而言,条例第17条第1款详细规定了登记机构受理申请的工作规范,主要包括:(1)申请事项属于登记职责范围,申请材料齐全且符合法定形式的,应当受理以进入后续的审查阶段,并将受理情况书面告知申请人,以证明登记机构受理了申请,接收了相应的申请材料;(2)申请材料存在可以当场更正的错误的,如申请书有错别字,应当告知申请人当场更正,申请人当场更正后,应当受理并书面告知申请人;(3)申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容;(4)申请登记的不动产不属于本机构登记范围的,应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。一旦登记机构未按照这些规范从事行为,如未当场书面告知申请人不予受理,根据条例第17条第2款,结果视为受理。
最后,在审查处理方面,条例通过明确登记机构的权责,以确保登记行为的规范化,从而便于申请人等相关人员的参与或监督。
第一,为了保证登记的正确性,登记机构要实地查看或调查,这需申请人等相关人员的配合,如根据条例第19条第1款,对于房屋所有权首次登记、在建建筑物抵押权登记、不动产灭失的注销登记等情形,登记机构可实地查看不动产;根据该条第2款,登记申请可能存在权属争议或涉及他人利害关系的,登记机构可调查申请人等相关人员。通过明确这些例外审查事项,申请人等相关人员能预先知道自己是否需要配合,从而做好相应的准备。
第二,条例第20条明确了登记机构完成登记的时限,即在法律没有另行规定时,自受理申请之日起30个工作日内完成,这既要求登记机构高效工作,也便于申请人监督登记机构是否按期完成登记行为。
第三,条例第21条第2款规定,在完成登记后,登记机构应依法向申请人核发权属证书或登记证明,据此,只要登记事项记载于登记簿,无需申请人再行申请,登记机构就应核发权属证书或登记证明,这完全符合我国民众希望持有产权证书的交易习惯和心理预期,也有助于持证人监督登记机构的行为,即证书与登记簿的记载应一致,登记机构不得擅自更改登记簿的信息。
第四,根据条例第22条,登记申请存在违法、存在尚未解决的权属争议或不动产权利超过规定期限等情形的,登记机构应当不予登记,并书面告知申请人。通过书面告知登记申请存在的瑕疵,能使申请人既知道问题所在,又知道能否或如何采用其他补救措施,从而可安排进一步的行为。[3] 
明晰法律责任 规范登记行为——《不动产登记暂行条例》解答三
尹 飞 中央财经大学不动产法研究所所长、教授
《不动产登记暂行条例》业已经国务院通过,并将于2015年3月1日起施行。《条例》的颁布,对于统一不动产登记机构和登记规则、规范登记行为、保障交易安全、维护权利人合法权益具有重要意义。
《条例》充分贯彻了全面推进依法治国的时代要求,适应依法行政的要求,规范、明晰了登记机构职责,合理建构了登记程序,尤其是按照“权责统一”的要求,以专章(第五章)规定了“法律责任”。虽然“法律责任”一章条文仅有四条,但其涉及的内容遍及《条例》各章节,涵盖了不动产登记全过程中登记机构的职权与责任,对于规范不动产登记机构和登记人员的登记行为,有效实现《条例》的立法目的,具有十分重要的意义。
一、明晰登记机构及其工作人员职责是实现统一登记的必然要求
《条例》第一条开宗明义明确了其立法目的,即“整合不动产登记职责,规范登记行为,方便群众申请登记,保护权利人合法权益”。可见,整合不动产登记职责、规范登记行为,是《条例》制定的直接目的。
规范登记行为,就需要明晰登记机构及其工作人员的职责。之所以如此,是登记行为作为行政行为的性质所决定的。在《物权法》制定过程中,对于登记行为究竟是行政行为还是民事行为存在争论。但从《物权法》的规定来看,虽然其赋予了民法上的法律效果,究其本质,仍然是将登记作为行政行为来对待的:《物权法》明确讲了不动产统一登记的要求,强调统一登记的范围、登记机构以及登记办法由法律、行政法规规定,这就赋予了登记机构办理登记的法定权限和职责;《物权法》对登记的基本程序进行了规范;还对不动产登记导致不动产物权变动或者对抗的法律效力进行了规定。从这些规范来看,登记机构作为行政机关,其权限或者说职责来自于法律的赋予,行使权力也要遵循法定的程序,体现了依法行政的要求。在《物权法》等法律规定的基础上,《条例》对不动产的概念进行了界定,对登记类型以及依法可以办理登记的不动产权利进行了列举,从而明确了不动产统一登记的范围;《条例》还明确要求登记机构应当是县级以上地方人民政府的组成部门,这就进一步确认了不动产登记行为作为行政行为的法律性质。
明晰登记机构及其工作人员的职责,是依法行政的必然要求。既然登记行为是行政行为,必然要坚持依法行政,实现“机构、职能、权限、程序、责任法定化”。由于不动产登记的法律效果在《物权法》中已经有了比较全面的规定,这就决定了不动产登记法本质上是行政程序法,其规范的重心在于不动产登记机构办理登记的程序以及相关的权限。无论是对登记范围的列举还是对登记机构的确认,根本目的都是为规范登记机构办理登记程序而服务的。从《条例》来看,其明确将不动产登记界定为“不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。”《条例》着重规范了不动产登记的具体程序,明晰了在不动产登记的发起、受理、审核、记载等阶段以及相应的信息共享与保护等环节,不动产登记机构及其工作人员相应的职权,从而为登记机构依法行政奠定了坚实的法律基础。
明晰登记机构及其工作人员的职责,是不动产统一登记的目的之所在。之所以要对不动产进行统一登记,主要目的在于改变目前多头登记的现状,避免当事人到多个部门办理和查阅登记、增加交易成本、损害交易安全。这就必然要求整合现有各不动产登记机构的职责,将登记职责统一到一个机构中去;使用统一的登记簿册,遵循统一的登记规则,建立统一的信息平台。因此,统一登记就意味着登记机构和登记人员职责的统一和明晰。这有利于减轻人民群众负担,简化办事程序,降低登记成本,提高登记效率。
二、《条例》对登记机构及其工作人员的职责进行了全面规范
“规范登记行为”的立法目的决定了《条例》将明晰登记机构和登记人员的职权与责任作为其基本内容贯穿于《条例》的始终。从《条例》的规定来看,登记机构的职责大致包括以下几个方面:
一是登记职责,即登记机构在依法办理登记的过程中应当履行的职责。具体包括:登记机构受理登记申请时的形式审查职责和依法受理职责;登记机构受理登记申请时对登记申请材料的查验职责;法定情形下登记机构的实地查看职责;符合登记条件时,登记机构及时准确予以登记的职责;以及不符合登记条件时,依法不予登记的职责。
二是完成登记辅助行为的职责。这主要是指登记机构在办理登记之外依法承担的登记辅助行为中的相关职责。具体包括:登记机构依法设立、制作、保管登记簿的职责;登记机构完成登记后,依法核发、换发、补发权属证书和登记证明的职责;依法收缴伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明的职责;登记机构将其登记的信息及时纳入统一的不动产登记信息管理基础平台、确保登记信息实时共享的职责;登记机构依法向权利人、利害关系人、有关国家机关提供查询、复制不动产登记资料的职责,等等。
三是登记机构作为行政机关所承担的一般职责。具体包括:第一,办理事项公开的职责,例如不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。第二,通知、告知的职责,例如不动产登记机构不予受理或者不予登记的,应当书面通知申请人并告知其救济方式。第三,便民利民的职责。例如,不动产登记机构能够通过互通共享取得的信息,不得要求不动产登记申请人重复提交。再如,申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场一次性告知申请人需要补正的全部内容。第四,保护国家秘密、个人隐私的职责。
此外,登记机构还应当承担虽然《条例》并未直接规定,但在相关法律中规定的职责。根据《物权法》,登记机构不得要求对不动产进行评估;不得以年检等名义进行重复登记;不得进行超越登记职责范围的其他行为。例如,不得擅自将相关税费的收取作为登记的前置条件;不得随意依职权启动登记程序,等等。
三、登记机构及其工作人员未尽职责应当依法承担法律责任
十八届四中全会《决定》强调:要“建立权责统一、权威高效的依法行政体制 ”,“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。对于未尽职责、超越职责以及滥用职权的行为,则应当依法承担法律责任。
因此,对于前述各项职责,无论是登记职责、登记辅助行为职责还是作为行政机关的一般职责,登记机构及其工作人员都应当恪尽职守、认真履职。对于公权力而言,职权也就意味着职责,“有权必有责”。如果登记机构及其工作人员玩忽职守、未尽职责,则要依法承担相应的法律责任。
对于法律没有授权、尤其是法律明确禁止的事项,例如超越登记职责进行虚假登记,损毁、伪造不动产登记簿,擅自修改登记事项,串通他人进行虚假登记等等,登记机构及其工作人员则要恪守本分,绝不越线。
还要强调的是,即便登记机构及其工作人员不缺位、不越位,完全依据法定权限履行职责,登记机构及其工作人员也应当在权限范围内合理审慎地行使自由裁量权,严防权力滥用。否则,也同样要承担相应的法律责任。
《条例》对登记机构及其工作人员的法律责任的方式也进行了比较全面的规定,包括行政处分责任、行政处罚责任以及民事赔偿责任乃至刑事责任。对于登记机构工作人员而言,其滥用职权、玩忽职守的,依法给予处分;给他人造成损失的,依法承担赔偿责任;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。对于登记机构而言,其登记错误给他人造成损害的,也应当依据《物权法》的规定承担相应的赔偿责任。这充分体现了“侵权要赔偿”的要求。
四、登记申请人、相关单位和个人也要依法承担法律责任
《条例》中法律责任的规定虽然以登记机构和登记人员的规范为重点,但不动产登记也需要登记当事人以及相关单位和个人的通力协助。结合不动产登记实践中的问题,《条例》也对登记当事人、相关单位和个人的义务与法律责任进行了规定,具体包括:
第一,《条例》明确强调申请人应当对申请材料的真实性负责。对于提供虚假材料申请登记,给他人造成损害的当事人,应当承担赔偿责任。
第二,为了维护不动产权属证书、不动产登记证明的权威性,避免登记错误,《条例》对于伪造、变造或者买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明的行为,规定了收缴、没收违法所得等行政处罚,并可依法追究民事赔偿责任以及刑事责任。
第三,对于不动产登记信息共享单位及其工作人员、查询不动产登记资料的单位和个人,《条例》也明确了其保密义务。如果其违反国家规定,泄露不动产登记资料或者登记信息,给他人造成损失的,依法承担赔偿责任,对有关责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。[4] 
从保护不动产物权的角度看不动产登记类型与权利体系——《不动产登记暂行条例》解答四
程 啸 清华大学法学院副教授
一、规定不动产登记类型有利于保证登记的真实与准确
《不动产登记暂行条例》第3条规定:“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等,适用本条。”这是对不动产登记类型的规定。其中,首次登记、变更登记、转移登记与注销登记是依据不动产权利的变动形态对不动产登记进行的划分,属于权利登记。至于更正登记、异议登记、预告登记与查封登记,则属于法律规定的其他登记类型
首先,《不动产登记暂行条例》是《物权法》的配套规定,旨在贯彻落实《物权法》和其他法律关于不动产登记的规定。但是,条例的性质与《物权法》毕竟有所不同。《物权法》属于不动产登记的实体法,而条例是不动产登记的程序法。事实上,我国《物权法》对预告登记、更正登记和异议登记的规定,也就是对不动产登记类型的规定。
其次,在《不动产登记暂行条例》中对不动产登记类型做出规定,有利于实现国务院要求的不动产登记“四个统一”的目标。按照国务院的规定,不动产统一登记就是要将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担,做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。
二、详细列举可以登记的不动产权利有利于维护权利人的不动产物权
由于不动产登记制度旨在维护不动产交易的安全和提高交易效率,因此不动产登记并非意味着,登记机构只要将不动产的自然状况(如位置、面积等)记载不动产登记簿上即可。
《不动产登记暂行条例》就哪些不动产权利具有登记能力,可以依据条例进行登记做了明确的规定。该条例第5条规定:“下列不动产权利,依照本条例的规定办理登记:(一)集体土地所有权;(二)房屋等建筑物、构筑物所有权;(三)森林、林木所有权;(四)耕地、林地、草地等土地承包经营权;(五)建设用地使用权;(六)宅基地使用权;(七)海域使用权;(八)地役权;(九)抵押权;(十)法律规定需要登记的其他不动产权利。”
《不动产登记暂行条例》第5条是非常重要的规定,它明确了能够依据条例进行登记的不动产权利的具体类型。今后,无论是不动产登记机构在受理登记申请或按照有关国家机关的要求进行登记,还是人民法院处理不动产登记纠纷案件,都应当依据本条加以判断。
首先,《不动产登记暂行条例》是《物权法》的配套法规,旨在贯彻落实《物权法》的规定。《物权法》第5条规定的物权法定原则是物权法的基本原则,对于不动产权利状态的明晰化,保护不动产物权人的权益都是非常重要的。因此,判断哪些不动产上的权利具有登记能力时,应当从公示原则的角度确定具有登记能力的不动产权利。所有的不动产上的物权,无论其变动以登记为生效要件还是对抗要件,原则上均具有登记能力,除非法律另有规定。具体包括:(1)不动产所有权,如土地所有权、房屋所有权、林木所有权等;(2)不动产用益物权,包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、海域使用权以及地役权;(3)不动产抵押权,如房屋抵押权、建设用地使用权的抵押权等。
其次,不仅是《物权法》这样的法律上规定的不动产物权可以办理登记,即便是其他法律,如果规定了某类不动产权利实行登记的,也能够登记。为此,《不动产登记暂行条例》第5条第10项属于为其他法律规定预留的通道。今后随着我国经济社会的发展,如果出现了新的、应当登记的不动产权利,完全可以通过制订或修改相应的法律加以规定,从而使该权利能依据《不动产登记暂行条例》进行登记。
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